La crise grecque a révélé de graves anomalies dans la gestion économique et monétaire de l’UE, anomalies résultant du contrôle insuffisant du respect des engagements pris par les États ; cette insuffisance ayant été aggravée par la quasi inexistence de sanctions dissuasives, il convient d’examiner les traités ayant conduit à cette situation, et en particulier leurs dispositions concernant le non respect des obligations qui en découlent.
Après avoir examiné la hiérarchie des institutions concernées par le sujet, nous approfondirons le concept de sanction dans une étroite communauté d’États.
I. Les institutions[1]
1. Le Conseil de l’UE
Le Conseil de l'Union européenne, officieusement appelé Conseil des ministres[2], est l'organe institutionnel qui décide des actes législatifs et budgétaires au sein de l'Union européenne. Il partage sa compétence avec le Parlement européen dans les domaines soumis à la codécision.
Ceux qui y siègent sont les ministres des États membres de l'Union européenne en lien avec l'ordre du jour de chaque réunion (ministres des finances, ou ministres de la santé, etc.).
Le Conseil de l'Union européenne élabore le projet de budget avec le Parlement et l'adopte
avec l'accord de celui-ci, mais décide seul des recettes. En matière monétaire, il fixe les orientations générales de la politique de change, sans intervention du Parlement (la politique monétaire ne faisant pas partie des domaines soumis à la codécision).
2. Le Conseil pour les Affaires Économiques et Financières (Ecofin)
Le Conseil pour les Affaires Économiques et Financières, ou Conseil ECOFIN (dont la prononciation est "écofine"), est la formation du Conseil de l'Union européenne rassemblant
les ministres des finances des États membres. Il exerce le pouvoir législatif en matière économique et financière, dans certains cas en codécision avec le Parlement européen (le marché intérieur, la libre prestation des services, la protection du consommateur, et les mesures liées à l'établissement de statistiques).
La plupart des décisions du Conseil ECOFIN sont prises à la majorité qualifiée.
3. Le Pacte de Stabilité et de Croissance
Le PSC est fondé sur les articles 99 et 104 ]du Traité instituant la Communauté européenne (voir en Annexe). Il a été adopté au Conseil européen d’Amsterdam le 17 juin 1997 et a acquis une valeur normative par deux règlements du Conseil de l'Union européenne du 7 juillet 1997
La procédure des déficits excessifs, disposition visant à être dissuasive.
Elle est enclenchée dès qu’un État membre dépasse le,critère de déficit public fixé à 3 % du PIB, sauf circonstances exceptionnelles. Le Conseil Ecofin adresse alors des recommandations pour que l’État mette fin à cette situation. Si tel n’est pas le cas, le Conseil peut prendre des sanctions : dépôt auprès de la BCE qui peut devenir une amende (de 0,2 à 0,5 % PIB de l’État en question) si le déficit excessif n’est pas comblé.
Lors du Conseil européen des 22 et 23 mars 2005, les chefs d'États et de gouvernements de l'UE ont décidé de réviser le pacte de stabilité et de croissance. Selon la nouvelle mouture du pacte, les États membres doivent toujours maintenir leur déficit et leur dette publique en dessous des seuils fixés respectivement à 3% de leur PIB et à 60% de déficit public.
Cependant les conditions du pacte ont été "assouplies" sur plusieurs points : les États membres pourront ainsi échapper à une procédure de déficit excessif dès lors qu'ils se trouvent en situation de récession alors que cette exemption n'était jusqu'alors accordée qu'aux États frappés par une
crise de croissance sévère (entraînant une perte supérieure ou égale à 2 points de PIB) ; la décision d'engager une procédure de déficit excessif ne sera en outre prise qu'après examen d'un certain nombre de "facteurs pertinents", susceptibles d'entraîner la suspension de la procédure, et les délais seront également allongés.
On notera toutefois que la "réforme" du PSC de mars 2005 constitue un simple accord politique, puisque le Conseil européen (réunion des chefs d'État et de gouvernement) n'a pas compétence pour modifier un règlement du Conseil de l'Union européenne. Les deux règlements du 7 juillet 1997 fondant le PSC demeurent donc toujours en vigueur dans leur rédaction initiale.
4. Les textes des sanctions
On trouve l’origine des sanctions dans les critères de convergences fixés pour permettre d’apprécier la capacité d’un État à entrer dans la zone Euro. Au nombre de quatre, ils comprenaient : un degré élevé de stabilité des prix, le caractère soutenable de la situation des
finances publiques, des marges normales de fluctuation des changes et les niveaux des taux d’intérêts à long terme.
Ces critères de convergences ayant permis la constitution de la monnaie commune, on les a conservés pour apprécier la politique économique de chaque État en leur donnant deux valeurs de référence : un déficit inférieur à 3% du PIB et un endettement de 60% du PIB. L’erreur a été de croire que la photo d’un instant particulier (l’entrée dans l’euro) donnait une information utile pour juger d’une perspective dynamique (l’économie d’un État dans la durée).
Le Pacte de stabilité et de croissance s’abrite derrière le traité qui prévoit pour les 27 États :
Art 104 du TCE §11. Aussi longtemps qu'un État membre ne se conforme pas à une décision
prise en vertu du paragraphe 9, le Conseil peut décider d'appliquer ou, le cas
échéant, de renforcer une ou plusieurs des mesures suivantes :
- exiger de l'État membre concerné qu'il publie des informations supplémentaires, à préciser par le Conseil, avant d'émettre des obligations et des titres ;
- inviter la Banque européenne d'investissement à revoir sa politique de prêts à l'égard de l'État membre concern ;
- exiger que l'État membre concerné fasse, auprès de l'Union, un dépôt ne portant pas intérêt, d'un montant approprié, jusqu'à ce que, de l'avis du Conseil, le déficit excessif ait été corrigé;
- imposer des amendes d'un montant approprié.
Le président du Conseil informe le Parlement européen des décisions prises.
C’est donc en application de ce texte que la Commission suggérait le 29/09/2010 de fixer le dépôt à 0.2% du PIB et l’amende à 0.5%.
II. Problématique de la sanction
Après avoir constaté que la mécanique institutionnelle n’a réussi jusqu’à présent ni à faire appliquer les traités, ni à en sanctionner le non-respect, il semble parfaitement vain de prétendre
sanctionner un État dont les manquements délibérés l’ont amené à une situation tellement critique que les autres États ont dû s’unir pour lui permettre d’éviter le défaut de remboursement, par un dépôt ou une amende qu’il est dans l’incapacité de payer sans aggraver sa situation.
Si la sanction en tant que punition a un sens, et les manquements délibérés aux obligations acceptées par traité international le justifient, elles devraient porter sur des aspects pas
forcément financiers mais relatifs à la vie de la communauté économique considérée, et être prononcées par un Tribunal (on a pu observer que les membres étaient réticents à sanctionner un collègue). Par exemple, ordonner la réforme de la Cour des comptes locale, ou l’envoi de hauts fonctionnaires locaux en formation dans les États vertueux ou toute autre mesure utile à la
correction des disfonctionnements, et dotée d’un effet pédagogique indéniable.
Mais si la sanction est la réparation du préjudice causé aux États participant au même traité, elle devrait être prononcée par une sorte d’Organe de règlement des Différends composé des
participants au traité, parfaitement capables d’en fixer ensemble un montant équitable et raisonnable, ainsi que l’échelonnement éventuel. La soumission à l’ORD est une des conditions d’entrée à l’OMC ; il devrait en être de même dans l’Union.
Cependant tout cela ne traite pas le fond du problème qui est d’empêcher que la situation des finances publiques d’un État devienne insoutenable. On notera sur ce point que l’idée séduisante qu’il existerait des facteurs pertinents autorisant des dépassements des valeurs de références a disparu avec l’approfondissement de ce qu’est une situation soutenable des finances publiques.
Dans sa note d’analyse n° 191, le Centre d’Analyse Stratégique traite dans le Volet 1 La soutenabilité des finances publiques dans la crise et définit une méthode de calcul du niveau théorique qui stabiliserait la dette. Cette étude visant à montrer que si la situation de la France n’est pas stabilisée, elle est moins loin que d’autre du but, ne répond pas directement au problème de la sanction ; mais la mise en évidence d’une formule de calcul du niveau de déficit structurel qui permet de stabiliser la dette en fonction du taux d’intérêt réel, du taux de
croissance et de la dette (en % du PIB) est désormais une valeur de référence beaucoup plus utile que les valeurs de référence maximum utilisée jusqu’alors.
III. Remplacer la sanction par le diagnostic
Lorsque le fraudeur a été puni, et que le maladroit a réparé le préjudice qu’il a causé, il reste à aider les membres de la communauté à atteindre un niveau optimum de stabilité des finances publiques puis à améliorer ce niveau. Pour arriver à cela, chaque État doit accepter l’avis de ses pairs sur sa performance, se convaincre du bien fondé de leurs observations par la comparaison permanente des données de tous, et accepter aussi les comparaisons avec le reste du monde quand il est meilleur que nous.
Le diagnostic consiste donc à calculer la date à laquelle les finances publiques risquent de devenir insoutenables et à rechercher les moyens de la retarder.
[1] Les descriptions des institutions sont « pompées » sur Wikipedia.
[2] Il est désigné sous le nom de Conseil dans le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et le traité sur l'Union européenne. On l'appelle souvent officieusement le Conseil des ministres (ce qui aurait été son nom officiel en cas de mise en application du traité établissant une Constitution pour l’Europe), pour éviter les confusions avec deux autres Conseils dont la dénomination est proche :
le Conseil européen, organe de l'UE qui réunit les chefs d'État et de gouvernement des États membres ;
le Conseil de l'Europe, organisation plus ancienne et plus vaste que l'UE, sans lien institutionnel direct avec elle.
Après avoir examiné la hiérarchie des institutions concernées par le sujet, nous approfondirons le concept de sanction dans une étroite communauté d’États.
I. Les institutions[1]
1. Le Conseil de l’UE
Le Conseil de l'Union européenne, officieusement appelé Conseil des ministres[2], est l'organe institutionnel qui décide des actes législatifs et budgétaires au sein de l'Union européenne. Il partage sa compétence avec le Parlement européen dans les domaines soumis à la codécision.
Ceux qui y siègent sont les ministres des États membres de l'Union européenne en lien avec l'ordre du jour de chaque réunion (ministres des finances, ou ministres de la santé, etc.).
Le Conseil de l'Union européenne élabore le projet de budget avec le Parlement et l'adopte
avec l'accord de celui-ci, mais décide seul des recettes. En matière monétaire, il fixe les orientations générales de la politique de change, sans intervention du Parlement (la politique monétaire ne faisant pas partie des domaines soumis à la codécision).
2. Le Conseil pour les Affaires Économiques et Financières (Ecofin)
Le Conseil pour les Affaires Économiques et Financières, ou Conseil ECOFIN (dont la prononciation est "écofine"), est la formation du Conseil de l'Union européenne rassemblant
les ministres des finances des États membres. Il exerce le pouvoir législatif en matière économique et financière, dans certains cas en codécision avec le Parlement européen (le marché intérieur, la libre prestation des services, la protection du consommateur, et les mesures liées à l'établissement de statistiques).
La plupart des décisions du Conseil ECOFIN sont prises à la majorité qualifiée.
3. Le Pacte de Stabilité et de Croissance
Le PSC est fondé sur les articles 99 et 104 ]du Traité instituant la Communauté européenne (voir en Annexe). Il a été adopté au Conseil européen d’Amsterdam le 17 juin 1997 et a acquis une valeur normative par deux règlements du Conseil de l'Union européenne du 7 juillet 1997
La procédure des déficits excessifs, disposition visant à être dissuasive.
Elle est enclenchée dès qu’un État membre dépasse le,critère de déficit public fixé à 3 % du PIB, sauf circonstances exceptionnelles. Le Conseil Ecofin adresse alors des recommandations pour que l’État mette fin à cette situation. Si tel n’est pas le cas, le Conseil peut prendre des sanctions : dépôt auprès de la BCE qui peut devenir une amende (de 0,2 à 0,5 % PIB de l’État en question) si le déficit excessif n’est pas comblé.
Lors du Conseil européen des 22 et 23 mars 2005, les chefs d'États et de gouvernements de l'UE ont décidé de réviser le pacte de stabilité et de croissance. Selon la nouvelle mouture du pacte, les États membres doivent toujours maintenir leur déficit et leur dette publique en dessous des seuils fixés respectivement à 3% de leur PIB et à 60% de déficit public.
Cependant les conditions du pacte ont été "assouplies" sur plusieurs points : les États membres pourront ainsi échapper à une procédure de déficit excessif dès lors qu'ils se trouvent en situation de récession alors que cette exemption n'était jusqu'alors accordée qu'aux États frappés par une
crise de croissance sévère (entraînant une perte supérieure ou égale à 2 points de PIB) ; la décision d'engager une procédure de déficit excessif ne sera en outre prise qu'après examen d'un certain nombre de "facteurs pertinents", susceptibles d'entraîner la suspension de la procédure, et les délais seront également allongés.
On notera toutefois que la "réforme" du PSC de mars 2005 constitue un simple accord politique, puisque le Conseil européen (réunion des chefs d'État et de gouvernement) n'a pas compétence pour modifier un règlement du Conseil de l'Union européenne. Les deux règlements du 7 juillet 1997 fondant le PSC demeurent donc toujours en vigueur dans leur rédaction initiale.
4. Les textes des sanctions
On trouve l’origine des sanctions dans les critères de convergences fixés pour permettre d’apprécier la capacité d’un État à entrer dans la zone Euro. Au nombre de quatre, ils comprenaient : un degré élevé de stabilité des prix, le caractère soutenable de la situation des
finances publiques, des marges normales de fluctuation des changes et les niveaux des taux d’intérêts à long terme.
Ces critères de convergences ayant permis la constitution de la monnaie commune, on les a conservés pour apprécier la politique économique de chaque État en leur donnant deux valeurs de référence : un déficit inférieur à 3% du PIB et un endettement de 60% du PIB. L’erreur a été de croire que la photo d’un instant particulier (l’entrée dans l’euro) donnait une information utile pour juger d’une perspective dynamique (l’économie d’un État dans la durée).
Le Pacte de stabilité et de croissance s’abrite derrière le traité qui prévoit pour les 27 États :
Art 104 du TCE §11. Aussi longtemps qu'un État membre ne se conforme pas à une décision
prise en vertu du paragraphe 9, le Conseil peut décider d'appliquer ou, le cas
échéant, de renforcer une ou plusieurs des mesures suivantes :
- exiger de l'État membre concerné qu'il publie des informations supplémentaires, à préciser par le Conseil, avant d'émettre des obligations et des titres ;
- inviter la Banque européenne d'investissement à revoir sa politique de prêts à l'égard de l'État membre concern ;
- exiger que l'État membre concerné fasse, auprès de l'Union, un dépôt ne portant pas intérêt, d'un montant approprié, jusqu'à ce que, de l'avis du Conseil, le déficit excessif ait été corrigé;
- imposer des amendes d'un montant approprié.
Le président du Conseil informe le Parlement européen des décisions prises.
C’est donc en application de ce texte que la Commission suggérait le 29/09/2010 de fixer le dépôt à 0.2% du PIB et l’amende à 0.5%.
II. Problématique de la sanction
Après avoir constaté que la mécanique institutionnelle n’a réussi jusqu’à présent ni à faire appliquer les traités, ni à en sanctionner le non-respect, il semble parfaitement vain de prétendre
sanctionner un État dont les manquements délibérés l’ont amené à une situation tellement critique que les autres États ont dû s’unir pour lui permettre d’éviter le défaut de remboursement, par un dépôt ou une amende qu’il est dans l’incapacité de payer sans aggraver sa situation.
Si la sanction en tant que punition a un sens, et les manquements délibérés aux obligations acceptées par traité international le justifient, elles devraient porter sur des aspects pas
forcément financiers mais relatifs à la vie de la communauté économique considérée, et être prononcées par un Tribunal (on a pu observer que les membres étaient réticents à sanctionner un collègue). Par exemple, ordonner la réforme de la Cour des comptes locale, ou l’envoi de hauts fonctionnaires locaux en formation dans les États vertueux ou toute autre mesure utile à la
correction des disfonctionnements, et dotée d’un effet pédagogique indéniable.
Mais si la sanction est la réparation du préjudice causé aux États participant au même traité, elle devrait être prononcée par une sorte d’Organe de règlement des Différends composé des
participants au traité, parfaitement capables d’en fixer ensemble un montant équitable et raisonnable, ainsi que l’échelonnement éventuel. La soumission à l’ORD est une des conditions d’entrée à l’OMC ; il devrait en être de même dans l’Union.
Cependant tout cela ne traite pas le fond du problème qui est d’empêcher que la situation des finances publiques d’un État devienne insoutenable. On notera sur ce point que l’idée séduisante qu’il existerait des facteurs pertinents autorisant des dépassements des valeurs de références a disparu avec l’approfondissement de ce qu’est une situation soutenable des finances publiques.
Dans sa note d’analyse n° 191, le Centre d’Analyse Stratégique traite dans le Volet 1 La soutenabilité des finances publiques dans la crise et définit une méthode de calcul du niveau théorique qui stabiliserait la dette. Cette étude visant à montrer que si la situation de la France n’est pas stabilisée, elle est moins loin que d’autre du but, ne répond pas directement au problème de la sanction ; mais la mise en évidence d’une formule de calcul du niveau de déficit structurel qui permet de stabiliser la dette en fonction du taux d’intérêt réel, du taux de
croissance et de la dette (en % du PIB) est désormais une valeur de référence beaucoup plus utile que les valeurs de référence maximum utilisée jusqu’alors.
III. Remplacer la sanction par le diagnostic
Lorsque le fraudeur a été puni, et que le maladroit a réparé le préjudice qu’il a causé, il reste à aider les membres de la communauté à atteindre un niveau optimum de stabilité des finances publiques puis à améliorer ce niveau. Pour arriver à cela, chaque État doit accepter l’avis de ses pairs sur sa performance, se convaincre du bien fondé de leurs observations par la comparaison permanente des données de tous, et accepter aussi les comparaisons avec le reste du monde quand il est meilleur que nous.
Le diagnostic consiste donc à calculer la date à laquelle les finances publiques risquent de devenir insoutenables et à rechercher les moyens de la retarder.
[1] Les descriptions des institutions sont « pompées » sur Wikipedia.
[2] Il est désigné sous le nom de Conseil dans le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et le traité sur l'Union européenne. On l'appelle souvent officieusement le Conseil des ministres (ce qui aurait été son nom officiel en cas de mise en application du traité établissant une Constitution pour l’Europe), pour éviter les confusions avec deux autres Conseils dont la dénomination est proche :
le Conseil européen, organe de l'UE qui réunit les chefs d'État et de gouvernement des États membres ;
le Conseil de l'Europe, organisation plus ancienne et plus vaste que l'UE, sans lien institutionnel direct avec elle.
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