Par l’expression traitement de la dette, on parle de la manière dont on la constitue[1], dont on en prévient l’explosion, dont on la stabilise et dont on la réduit ; mais la question se posant pour une association d’États ayant pratiqué cette « manière », il est nécessaire d’instaurer une règle les dissuadant des comportements de passager clandestin[2]. C’est de cette règle dont il est question ici.
Le Pacte de Stabilisation et de Croissance était supposé comporter cette règle, mais il est apparu qu’étant appliquée par les États qu’elle est destinée à sanctionner, et étant conçue comme une sanction financière (peu adaptée à sanctionner une situation causée par des difficultés financières), les dits États se sont révélés incapables de prononcer cette sanction.
L’Europe
L’Allemagne prit une initiative constitutionnelle en 2010 portant sur une limitation du déficit des budgets annuels[3] ; cette formule, baptisée règle d’or, fut envisagée par la France et par d’autres pays, avec un début d’application en Italie. Malheureusement tout ceci fut jugé insuffisant par les marchés et l’Europe fut amenée à concevoir une modification des traités qui donnerait à la zone euro le pouvoir de contrôler le caractère soutenable des budgets des États avant le vote des Parlements.
Ce projet, qui vise à préparer un avenir rationnel et de ce fait ne sera utile qu’aux États qui n’ont pas atteint le stade de l’explosion de la dette[4], ne réussira que si l’institution qui en sera le bras armé acquiert une forte crédibilité dans l’exercice de ce contrôle.
La France
Si l’application de la règle d’or semble de peu d’intérêt, les problèmes posés par les méthodes budgétaires ont donné lieu à des initiatives depuis plus de 10 ans.
- Création en 1999 de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) visant à établir un contrôle d’opportunité et d’évaluation des résultats de la dépense budgétaire (Annexe 1);
- Réforme de la Constitution du 23 juillet 2008 en son article 24 confiant au Parlement l’évaluation des politiques publiques (Annexe 2);
- Le rapport de la MEC du 12 octobre 2011 mentionne dans son titre[5] le concept de soutenabilité ; mais il n’est pas exploité dans le rapport.
Il faut donc chercher une application intelligente du pouvoir de contrôle de l’Eurozone, et pour cela, il n’est pas inutile de regarder ce qu’un pays non participant à l’Eurozone à envisagé pour traiter la question de la soutenabilité.
Le Royaume –Uni
Il ne s’est pas contenté d’un concept qu’il demanderait à son Administration d’appliquer, il a créé un projet en quatre points traitant de la responsabilité budgétaire sous tous ses aspects.
- Une loi : Budget Responsibility and National Audit Act 2011
- Une Charte : Charter for Budget Responsibility (inclus la création de l’OBR)
- Une lettre d’intention entre l’Office of Budget Responsibility, et trois ministères
- Un accord entre l’OBR et HM Treasury[6] décrivant le cadre dans lequel agit l’OBR
La Charte
L’introduction définit la politique fiscale comme devant être transparente et soutenable dans l’intérêt à long terme du Royaume.
Le cadre de la politique fiscale définit les objectifs de HM Treasury : ensure sustainable public finance, et fixe un objectif de long terme pour atteindre l’équilibre à la fin de la période de prévision sur cinq années roulantes. Il ajoute un objectif pour la dette publique nette en pourcentage du PIB de descendre en 2015-2016, assurant que les finances publiques sont ainsi remises sur un chemin soutenable. Par ailleurs, le Gouvernement s’engage à adopter les prévisions économiques et fiscales de l’OBR comme prévisions officielles pour le Budget Report.
Le devoir principal de l’OBR est d’étudier et de rendre compte de la soutenabilité des finances publiques. Il est précisé que l’étendue de cette tâche est très large et comprend l’enquête sur l’impact des tendances et politiques des finances publiques sous de multiples angles, y compris les prévisions, les projections à long terme et les analyses de bilan. L’OBR jouit d’une complète indépendance statutaire, et est soumis à une obligation d’objectivité, de transparence et d’impartialité.
La lettre d’intention
Ce document, qui n’a pas de valeur juridique, semble avoir pour objet de définir clairement pour toute l’administration la puissance qui vient d’être confiée à une institution nouvelle. Placée sous l’autorité de HM Treasury, l’OBM est fonctionnellement totalement indépendant.
Le cadre de l’OBR
Il s’agit de régler l’intendance de l’OBR, son organisation, son encadrement et sa direction, le statut du personnel, son reporting interne, son audit et son budget.
Conclusion provisoire
On voit que le Royaume Uni vient de se doter d’un instrument puissant pour soumettre la préparation du budget de la nation, non pas à un tyranneau bureaucratique, mais à un expert objectif, et impartial qui soumet des données transparentes sur la situation de l’économie et les prévisions qui peuvent en résulter sur le budget à présenter au Parlement.
Le Parlement va-t-il se plaindre d’avoir perdu une partie de son pouvoir, alors que c’est lui qui a créé l’OBM ? Sans doute pas, car voter des budgets insoutenables pose des problèmes autrement déplaisants.
Comment une telle démarche peut-elle s’applique à l’Eurozone ? C’est la question qu’il faut se poser ; ce n’est pas l’expertise qui manque, c’est le concept : la soutenabilité des finances publiques n’est insupportable que quand elle est absente ; c’est là que la souveraineté est compromise, pas quand on la restore.
[1] Voir notre note sur l’AFT et sa gestion de la dette
[2] Le passager clandestin fait supporter le coût du voyage aux autres passagers.
[3] Le déficit ne peut excéder 0.35% du PIB
[4] Ceux qui ont atteint le stade de l’explosion exigent évidemment des mesures différentes
[5] Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur la soutenabilité de l’évolution de la masse salariale de la fonction publique
[6] http://www.hm-treasury.gov.uk/data_obr_index.htm
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